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立法也未必能解决问题 中国彩票到底缺了什么?

时间:2017-09-27 阅读:

2014年的审计风暴,使中国彩票行业进入反思和制度建设期。随后,民政部包括原彩票中心主任在内的一批官员落马。风暴至今未完全平息,彩票业亟待一场变革。

▌中国彩票到底缺了什么?

朱卫国,北京沃启公益基金会

中国彩票的发行规模世界第一,品种包罗万象。但中国彩票有缺陷,突出表现在以下四个方面:

一、中国彩票缺顶层设计

中国崇尚摸着石头过河,彩票的发行是最好体现。美国人发彩票,需要先改州宪法,中国彩票发行了二十年多年,国务院才出了一个《彩票管理条例》,而这个行政法规,不过是对以往政策文件的格式化梳理。

中国彩票缺顶层制度设计,不是因为缺乏顶层设计的能力,而是缺乏对法律制度的敬畏,缺乏对冲彩票副作用的常识。彩票是博彩形式的一种,而博彩是潘多拉的盒子——打开了就会有很多麻烦。顶层制度设计就是用法治的框架去克服或者减抑彩票的副能量。毕竟,限制是这个世界唯一拯救的法则。

彩票的顶层制度设计如何着手?首先,要在民事基本法中明确彩票合同的合法性。其次,要制定一部《彩票法》,藉此整合彩票资源、刷新体制机制、确立国家彩票,成立国家彩票管理局。再次,将规范公益金等专项事务的规章,均上升为国务院行政法规,不再采用规章规范彩票管理,避免凛凛然以朽索御奔马。最后,要尽快确立强制性技术标准规范,统一彩票发行、兑奖、游戏规则、设备及服务的标准等技术规范。

二、中国彩票缺数据思维

人类已经进入到数字经济时代,中国的互联网经济已经换道超车,领先世界:中国的电子商务世界第一,移动支付是美国的70倍,网民数量超过欧洲总人口,年轻的网上“剁手党”超过美国的总人口。数据已经成为与劳动力、资本并列的第三种生产资料;数据已经成为与石油、电力并列的第三种能源;数据已经成为与物质、能量并列的第三种存在!在市场的任何领域,不拥抱数据,不利用数据智能,就是不要未来的日子。

中国彩票亟待立基数据思维。首先,要充分利用数据智能升级彩票,通过大数据、云计算、Ai赋能彩票游戏和发行,锁定并救助问题彩民。其次,通过网络协同,实现上线下、监管机构和社会的协同治理。第三,通过运用区块链技术,进一步提升彩票的责任、理性和公信力。

彩票害怕利用互联网和数据技术,就像害怕用快刀刮脸——而越是钝刀,越容易刮破。我们不管世界上其他地方是不是开放互联网彩票,反正中国有足够的技术和创新基础来实践互联网彩票,并利用数据智能优化彩票品质、降低彩票副作用。要知道,欧美人交水电费还在写支票,而我们买烤地瓜都用移动支付了。

▲ 目前各彩票网站已经暂停售彩,需到实体网店购买。 © 百度搜索

三、中国彩票缺基础理论

尼采说,易经是中国人格式化地迎击混沌涌逼的思维坐标。没有理论的坐标,在迷茫中就找不着方向。中国彩票对于什么是彩票,为什么发行彩票以及如何发行彩票等方面,都还缺乏基础性的理论思考。这导致了彩票的大筐中,填充了越来越多的不属于彩票的博彩游戏。导致了在彩票公益金的分配使用上,出现了不科学、不公平、不规范的任性。导致了彩票的发行销售方面的漏洞、技术风险和道德风险。尽管有不少高校和研究机构设立了彩票研究院和研究中心,但为了谋生,多为彩票监管机关和彩票机构背书,“束缚酬知己、蹉跎效小忠”,不懂理论、不愿意懂理论,沦为精致的利己主义者,区区为酒钱。

一个发展了三十多年,超过4000亿规模的产业,至今仍没有沉淀出一套科学的理论体系,这是中国彩票的悲哀,恳切期望中国学界,能有人充满家国情怀和世界担当,心地澄澈、洞察秋毫、死心塌地、忠于真理。

四、中国彩票缺慈善文化

文化是精神的光芒。有了文化的领域,精神的光芒呈现,便不敢小觑。正是从真个意义上讲,连纳粹都害怕文化,戈贝尔就曾经说过“我一听见文化这两个字,就想掏枪!”

中国彩票没有形成自己的文化,首先是因为中国彩票没有精神。平田浅草而不是静水深流;拳打脚踢而非义理通天。如果彩票有了原则和底线、有了科学和远方,廓清了真正的公益目标、商业动力和人文情怀,中国彩票才能渐渐地呈现出文化的烟火。

最后,祝愿中国的彩票,能够humble,enable和sustainable!

▲ 2010年5月4日,北京,体彩“顶呱刮”援建主题即开彩票“大爱无疆”在京首发,销售额的10%将用于汶川地震灾区重建。图为工作人员展示“大爱无疆”彩票。 © 图虫

▌彩票改革是综合性的,不完全是法律问题

张丽娜,中国国际经济交流中心咨询委员会成员

朱老师的彩票四件事讲得很透,操作意见都有了。但问题是,我们体制支持不支持对接?在财政体制、公益体制这些没理顺的情况下,很多事也可以做,不能等。

从学理上做一些导向性的研究是需要的,但是也要考虑如何把这些研究转变成可操作性、可落地的方案。彩票体制在社会分配这一块是空白,就会被纳入预算的管理。我们的管理对应两种类型,一是行政和事业单位这样的公共部门,二是市场领域,但在非营利这一块很缺失。

对于第三方社会性质的领域,我们的财政体制非常滞后。我也跟财政部讨论这些问题,希望财政部考虑,比如行业协会的财产是谁的?讲任何事都要有“所有人”的概念。彩票是彩民的,还是管理机构的?立法要厘清这个问题。

管理体制上要有变化,不是哪个部门的事,是社会福利和社会视野的问题,我们现在没有专门的部门来管。监管就更不应该是部门化的,应该有个专业化第三方。现在连管理体制都没搞清楚,监管体制就更不清楚,肯定容易出事。

现在彩票问题很突出,所以是很好的改革时机。早研究,早出台,早应对,早引导,对国家有好处。难点是,财政体制怎么适应,得算算帐,还要做很多工作。这是一个综合性的改革,顶层设计除了法律问题外,还要同时考虑其他的体制问题,管理体制、财税体制,甚至金融体制,都要考虑。

▌制定《彩票法》也未必解决问题

马剑银,北京师范大学法学院副教授

我感兴趣三个方面。第一是彩票国家治理的顶层设计。大家现在都想采用彩票立法的方式,其实这是个远期目标,而且制定《彩票法》也未必能解决问题。问题是,如何在国家治理体系中把彩票的治理结构理清楚?如果不把部门利益在治理体系里面弄清楚,即使制定了《彩票法》也运行不下去。

但是我们作为研究者,如何对部门的利益进行配置?我们没有这个权力,只能说要厘清这些部门对彩票治理的利益驱动力所在,如何进行法律上的制约。比如财政部这么大的权力,但是在彩票治理中发挥的作用不够,很大的责任是民政部担了,至少权责有点不对等。

彩票治理有两个维度,一个是行政管理的纵向维度,一个是彩票作为合同的私法行为模式,这二者之间的关系需要考量。彩票作为一个合同,基本上没有被重点考虑过。

第二,这些年来彩票出现的重大案例,有没有拿来研究?民政部这次这么大的事情,应该好好研究。可能有点难度,但是只有在具体的案例中讨论,才能知道,权责不明到底出现在哪儿?财政部、民政部、国家体育总局之间,权力、义务、责任是怎么具体运作的?

最后一个是基本问题,什么是彩票。一个国家对彩票的认知过程、架构形成的历史,是可以做比较研究的。彩票作为一种社会语境的产物,比如中国人怎么理解彩票,这种文化含义应该揭示出来。不同国家和地区对于彩票的理解为什么是不一样的,所以内涵和监管架构等也会不一样。

▌规范管理,彩票收入提高10倍没问题

徐永光,南都基金会理事长

我先说结论,全国现在一年的福彩和体彩收入累计3946亿,只要把规范做好,提高10倍一点问题都没有。我有依据,香港2015到2016财年,马会、六合彩和体育竞猜销量1746亿,其中赛马超过1000亿。我们内地的盘是香港盘的2.26倍,人口是香港的190倍。如果达到香港的水平,按人口算,我们彩票收入可以增加84倍。所以说提高10倍是靠谱的。

我和香港做对标,发现要把彩票做好,不该回避赛马。赛马的娱乐性对香港社会有正面影响。香港博彩的税率是14%,返奖率82%。剩下的4%,慈善捐赠大约2%,管理费也就2%左右。香港的民间赌博曾经比较兴盛,带来很多社会治安的问题,后来加以公开化、合法化,通过娱乐引导,是适应了一种需求。

从正当性上讲,为什么政府要允许这种东西?因为它拿出一部分钱做公益慈善,这特别重要。如果钱都被政府拿走,正当性就会丧失。香港人玩赛马的心态特别好,如果赢了我就赚了,如果赔了我就当缴税和做慈善。很多社会地位比较高的人也玩。我们内地如果引导得好,发展起来,有相当部分能够留给公益慈善。

▲ 2015年9月,香港沙田马场聚集的民众。

分配的科学性上,现在有法没依,操作垄断,分配随意。将来怎么样让大家觉得合理,要根据国情要做好研究,提出建议。

最后在管理体制上,全世界彩票没有完全是政府管理的。我们要借鉴各国,设计出适合中国大陆的模式。比如香港马会有慈善信托,台湾对彩票公益金有民间共治。首先还是要进一步立法,设立一个机构,政府可以有领导任免权,但是治理上是靠社会力量。政府也可以直接定个税率作为财政收入,剩下的公益金分配应该主要流向民间。在立法的前提下,做到有效治理,公开透明,扩大规模,还之于民。

▌法律是解决彩票问题的最佳手段吗?

吴玉章,社科院法学所研究员

有句话叫“取法于上,仅得乎中”。我们努力在理论上做得很好,实践上也未必有很大成就。但理论认识应该准确、到位。从法律理论上来讲,有几个事情要明确。第一,彩票当前到底有什么问题?分配比例不合理,管理的不到位,分配不透明,垄断?要梳理什么是真问题,哪些是派生性的,哪些是原初性的,哪些是共有的,哪些是特有的。

第二,法律是不是解决这些问题的最佳手段?有时候有法不依,因为可能有行政部门的认可,某时某地可能还得到当地社会的认可。由于这种行政的合法性、社会的合法性,所以仅仅不具有法律的合法性,照样大行其道。如果我们认为法律是有效办法,那就要在立法设计的时候有所考虑。中国行政权力强是不能忽视的,对这样的一种权力,我们怎么从法律上限制?有过成功的例子吗?

未来设计一定要强调的国家权力的相对性,从方法论上打破这种国家权力的独占性,使它成为若干互相联系和制约的概念之一,而不是一家独大。(南都观察)

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